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文化和旅游部、財(cái)政部近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務(wù)供給，提出針對(duì)旅游業(yè)的不同類(lèi)型，堅(jiān)持公共服務(wù)屬性，優(yōu)化配置資源，保障旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。這是自2017年四季度一系列整頓規(guī)范PPP后，第一個(gè)分行業(yè)的PPP鼓勵(lì)發(fā)展文件。

事實(shí)上，目前運(yùn)用PPP模式的旅游項(xiàng)目并不多。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從PPP大數(shù)據(jù)平臺(tái)明樹(shù)數(shù)據(jù)獲得的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年4月25日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中入庫(kù)的旅游項(xiàng)目806個(gè)，占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的5.8%，總投資額9957.98億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的5.46%。旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量前三的省份是：貴州（174個(gè)）、湖南（62個(gè)）、山東（55個(gè)）。從運(yùn)作方式上來(lái)看，大部分采用的是“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”即BOT模式（598個(gè)）。

此外，根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月25日，已成交旅游PPP項(xiàng)目224個(gè)，占成交PPP項(xiàng)目總數(shù)的3.1%，總投資額2406.25億元，占成交PPP項(xiàng)目規(guī)模的2.3%。成交項(xiàng)目中，125個(gè)采用可行性缺口補(bǔ)助，35個(gè)采用使用者付費(fèi)，40個(gè)采用政府付費(fèi)，24個(gè)回報(bào)機(jī)制不明確。旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目成交數(shù)量前三的省份是：貴州（27個(gè)）、山東（21個(gè)）、新疆、湖南、江蘇（均為20個(gè)）。

“因?yàn)槭菑?qiáng)調(diào)規(guī)范發(fā)展的時(shí)間段發(fā)的文件，文件也因此打上了非常濃厚的時(shí)代烙印?！睗?jì)邦咨詢(xún)董事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家張燎在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪(fǎng)時(shí)表示，文件要求防止簡(jiǎn)單化和片面化傾向，把公共服務(wù)供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的邊界，避免一窩蜂借道旅游PPP形成新的風(fēng)險(xiǎn)和增加地方政府債務(wù)，是兩部文件多處反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。

九領(lǐng)域四導(dǎo)向

文件中對(duì)相應(yīng)的文旅項(xiàng)目形態(tài)內(nèi)容做出明確規(guī)定被認(rèn)為是一個(gè)亮點(diǎn)。文件提出，通過(guò)在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政府承擔(dān)的資源保護(hù)、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢(xún)服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項(xiàng)與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務(wù)和公共產(chǎn)品供給。

文件提出的重點(diǎn)領(lǐng)域包括但不限于旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地、旅游廁所、旅游城鎮(zhèn)、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業(yè)態(tài)九個(gè)領(lǐng)域，并提出四大導(dǎo)向：國(guó)有自然、文化資源資產(chǎn)的科學(xué)保護(hù)和合理利用，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承，加強(qiáng)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護(hù)為導(dǎo)向。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理財(cái)政部2月最新公布的第四批PPP示范項(xiàng)目名單發(fā)現(xiàn)，在總投資額為7588億元的396個(gè)項(xiàng)目中，共有旅游PPP項(xiàng)目27個(gè)，占比6.8%，投資額共約349.17億元，占比4.6%。其中云南、山東的項(xiàng)目最多，各有4個(gè)。北京清控偉仕咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)撰文表示，九大領(lǐng)域的思路還可以放得更寬，以廁所為例，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)新技術(shù)的應(yīng)用，在供水和污水處理費(fèi)用的節(jié)省及反哺上做文章，做廁所領(lǐng)域的“合同能源管理”。

張燎表示，文化旅游PPP通常因有較強(qiáng)的用戶(hù)付費(fèi)帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)自我收支平衡，在當(dāng)前PPP新形勢(shì)下，有關(guān)管理部門(mén)壓力相對(duì)較小。即便如此，文件還是指出“優(yōu)先選擇有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作、強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)管理的旅游公共設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，明確年度及中長(zhǎng)期項(xiàng)目開(kāi)發(fā)計(jì)劃”。

旅游PPP難點(diǎn)

張燎表示，文旅PPP項(xiàng)目的管理難度是如何區(qū)分公共性，文件在這方面僅給出原則要求，未有比較有操作性的規(guī)定，料在執(zhí)行中是難點(diǎn)?！拔艺J(rèn)為文旅在發(fā)達(dá)地區(qū)可能是商業(yè)項(xiàng)目，而在貧窮落后地方是公共品。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，文旅項(xiàng)目的難點(diǎn)是要求投資者真正懂行業(yè)，能切合市場(chǎng)需求做起來(lái)，因?yàn)檎畮缀醪豢赡軗?dān)保市場(chǎng)需求（如擔(dān)保旅游者人數(shù)），故市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)大。劉世堅(jiān)認(rèn)為，“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”已是眾矢之的，深耕運(yùn)營(yíng)才是王道，但是受制于PPP咨詢(xún)與規(guī)劃、設(shè)計(jì)、可研的脫節(jié)，千城一面、千村一面、千景一面的旅游項(xiàng)目層出不窮。

“將旅游業(yè)歸于公共服務(wù)的范疇是可以的，只是需要突破政府投資類(lèi)項(xiàng)目的固有模式與思維，在確保公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，將專(zhuān)業(yè)的建設(shè)、設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)理念引入?yún)^(qū)域、城市、土地及項(xiàng)目規(guī)劃，以及旅游項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段，讓習(xí)慣于為竣工驗(yàn)收服務(wù)的可研，轉(zhuǎn)而服務(wù)于可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的理念與目標(biāo)，并體現(xiàn)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游類(lèi)PPP項(xiàng)目才有從政府付費(fèi)的慣性中擺脫出來(lái)的可能。地方債和金融風(fēng)險(xiǎn)防控的落腳點(diǎn)亦在此處?！眲⑹缊?jiān)表示。

文件中提出，建立優(yōu)先推薦函制度，對(duì)于地方人民政府重點(diǎn)推薦的旅游PPP項(xiàng)目，省級(jí)旅游部門(mén)在充分征求省級(jí)財(cái)政部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，向文化和旅游部報(bào)送推薦旅游PPP項(xiàng)目目錄，每個(gè)?。▍^(qū)、市）不超過(guò)2個(gè)；由文化和旅游部、財(cái)政部組織專(zhuān)家論證后，擇優(yōu)選取并共同向社會(huì)推薦。

對(duì)此，張燎擔(dān)心市場(chǎng)又回到跑審批的老路上了，應(yīng)該切實(shí)推動(dòng)信息公開(kāi)、投訴和處理，讓不規(guī)范的PPP難以遁形。實(shí)際操作過(guò)程中如何防止假文旅項(xiàng)目用PPP旗號(hào)騙地騙優(yōu)惠政策？張燎表示，可以增加違規(guī)操作成本（比如設(shè)置履約保函，假項(xiàng)目融資不及時(shí)到位就沒(méi)收保函等），還可以公開(kāi)實(shí)施方案要點(diǎn)、項(xiàng)目協(xié)議，若是不規(guī)范的，通過(guò)市場(chǎng)投訴舉報(bào)倒逼項(xiàng)目運(yùn)作方改進(jìn)。此外，項(xiàng)目識(shí)別中，管理部門(mén)拿出清查項(xiàng)目庫(kù)的態(tài)度加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目篩選管理。

“這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)設(shè)定績(jī)效考核目標(biāo)，要求項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)客流量，控制可用性服務(wù)費(fèi)配比，要求商業(yè)收入回補(bǔ)公益支出等措施?！?6日，北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司特聘顧問(wèn)焦軍對(duì)記者表示，如果能實(shí)現(xiàn)旅游客流增長(zhǎng)，就實(shí)現(xiàn)了雙贏和多贏，以及可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)分配和利益共享的平衡點(diǎn)很難權(quán)衡，需要政府和社會(huì)資本反復(fù)磨合。