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PPP資產(chǎn)交易正在伴隨PPP行業(yè)的規(guī)范發(fā)展步入春天。在2018第四屆中國PPP融資論壇上，財(cái)政部PPP中心焦小平主任明確表示“要加大保險(xiǎn)資金、中國PPP基金等對(duì)項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來源，鼓勵(lì)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等盤活存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道”。與以往不同的是，焦主任的這次發(fā)言使用了“鼓勵(lì)”一詞，并且豐富了“盤活存量資產(chǎn)”的方式包括“資產(chǎn)交易”。

在此次論壇期間，文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的文件《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》也明確提出，要豐富金融支持手段，“鼓勵(lì)符合條件的文化PPP項(xiàng)目靈活運(yùn)用債券和資產(chǎn)證券化等融資方式，拓寬融資渠道，盤活存量資產(chǎn)，探索建立多元化、規(guī)范化和市場(chǎng)化的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和退出渠道”。

上述關(guān)于PPP資產(chǎn)交易的表述讓業(yè)界似乎嗅到了PPP市場(chǎng)下一步的發(fā)展風(fēng)向。本文結(jié)合當(dāng)前PPP環(huán)境，在對(duì)PPP資產(chǎn)交易需求分析的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于“建立和完善PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，打通PPP融資和退出通道”的一些思考，拋磚引玉，歡迎各位批評(píng)指正。

一、 PPP發(fā)展進(jìn)入新階段，PPP資產(chǎn)交易需求逐步顯現(xiàn)

（一） 中國PPP項(xiàng)目半數(shù)已落地，PPP發(fā)展步入新階段

政府和社會(huì)資本合作（PPP）自2014年在我國推廣以來發(fā)展迅猛，取得了重要成就。根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的2018年第3期季報(bào)(總第12期，以下簡(jiǎn)稱“季報(bào)”)顯示，截止到2018年3季度，管理庫累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)4,089個(gè)、投資額6.3萬億元，落地率49.3%（較第11期數(shù)據(jù)，提升2%），開工率45.5%，其中，示范項(xiàng)目落地率達(dá)到87.4%（較第11期數(shù)據(jù)，提升1.6%），開工率達(dá)到56.1%。

PPP項(xiàng)目落地率和開工率繼續(xù)穩(wěn)步上升，意味著中國PPP在經(jīng)歷了近四年的艱苦摸索后，正在進(jìn)入“落地期”。這一階段，市場(chǎng)的主要關(guān)注點(diǎn)也將逐漸從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購方面向項(xiàng)目執(zhí)行方面轉(zhuǎn)移，而PPP資產(chǎn)交易正是這一時(shí)期需求強(qiáng)烈并將長(zhǎng)期持續(xù)的市場(chǎng)熱點(diǎn)之一。

（二） PPP資產(chǎn)交易需求客觀存在，亟待積極引導(dǎo)

PPP資產(chǎn)交易是PPP各方共同的，以及實(shí)現(xiàn)PPP自我完善的現(xiàn)實(shí)需求。

對(duì)社會(huì)資本方而言，PPP資產(chǎn)交易是社會(huì)資本方的一種融資渠道、退出方式，無論P(yáng)PP項(xiàng)目是處于建設(shè)期，還是已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期，在其中扮演不同角色，承擔(dān)不同責(zé)任的社會(huì)資本方，基于各種原因都可能存在PPP資產(chǎn)交易的需求，比如通過建設(shè)期股權(quán)轉(zhuǎn)讓引入戰(zhàn)略投資者以加強(qiáng)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營能力，或者在項(xiàng)目陷入嚴(yán)重困境時(shí)尋求退出以及時(shí)止損，抑或在履行完畢相應(yīng)項(xiàng)目責(zé)任時(shí)尋求退出以提升存量資產(chǎn)流動(dòng)性和資金使用效率，提高再投資能力，降低表內(nèi)負(fù)債，優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)等。

對(duì)于項(xiàng)目本身而言，PPP資產(chǎn)交易有利于改善目前建筑承包方為主的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)（截止到2018年10月底，PPP項(xiàng)目近60%的中標(biāo)方（牽頭人）為建筑承包商[1]），通過引入金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營方等其他類型的社會(huì)資本方，充分發(fā)揮不同的社會(huì)資本方不同的專業(yè)技術(shù)、資金和經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，實(shí)現(xiàn)更好的專業(yè)分工和期限匹配，也有利于提升項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性，進(jìn)而提高項(xiàng)目?jī)r(jià)值。反過來看，PPP資產(chǎn)交易需求能否順利實(shí)現(xiàn)也是社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目前進(jìn)行可行性評(píng)估的重要考量因素之一。暢通的PPP資產(chǎn)交易通道，是社會(huì)資本順利退出或者進(jìn)行PPP項(xiàng)目再融資的保障，有助于解決社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的后顧之憂，增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本，尤其是民間社會(huì)資本的吸引力。

正是存在這樣客觀現(xiàn)實(shí)的需求，所以PPP資產(chǎn)交易規(guī)模將是巨大的。以英國為例，根據(jù)英國財(cái)政部數(shù)據(jù)，1998年至2016年間，英國PPP二級(jí)市場(chǎng)穩(wěn)步成長(zhǎng)，總共記錄了462筆項(xiàng)目公司交易，涉及1003個(gè)PPP/PFI/PF2項(xiàng)目，交易總金額達(dá)到103億英鎊；還有33筆二級(jí)市場(chǎng)基建PPP投資基金交易，涉及1151個(gè)PPP/PFI/PF2項(xiàng)目，交易總金額合計(jì)183.87億英鎊；平均下來每一個(gè)PFI、PF2項(xiàng)目股權(quán)交易次數(shù)為3次左右，最高的高達(dá)13次[2]。由于中國PPP規(guī)模要遠(yuǎn)大于英國，因此預(yù)計(jì)PPP資產(chǎn)交易規(guī)模也要遠(yuǎn)大于英國，以財(cái)政部示范項(xiàng)目作為估算依據(jù)：目前財(cái)政部示范項(xiàng)目合計(jì)規(guī)模已突破2.77萬億元，根據(jù)前三批示范項(xiàng)目85%的落地率，以單個(gè)項(xiàng)目股權(quán)投資占平均20%計(jì)算，預(yù)計(jì)第一波交易高峰期潛在的交易標(biāo)的超過4700億元[3]。

但需要注意的是，越是規(guī)模巨大的二級(jí)市場(chǎng)，越是需要重視其規(guī)范性，注意其對(duì)PPP一級(jí)市場(chǎng)的影響。無約束、不規(guī)范的PPP資產(chǎn)交易將導(dǎo)致社會(huì)資本隨意退出，違背了PPP推廣的初心，也涉嫌規(guī)避政府采購程序獲取項(xiàng)目機(jī)會(huì)，違反公平、公開、公正原則，不利于引進(jìn)真正優(yōu)秀社會(huì)資本方，影響PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期順利實(shí)施，引發(fā)政府方和社會(huì)資本方之間的矛盾和不信任，難以實(shí)現(xiàn)雙贏。

綜上，PPP資產(chǎn)交易需求既不宜簡(jiǎn)單抑制，也不宜放縱，應(yīng)當(dāng)積極予以正視和回應(yīng)，未雨綢繆，提前做好制度設(shè)計(jì)和有關(guān)安排，打通社會(huì)資本項(xiàng)目融資和退出通道，規(guī)范交易性行為，避免和減少矛盾，增強(qiáng)政企互信，保障PPP的健康發(fā)展。

（三） 相關(guān)政策體系不夠完善，缺乏落地指引

事實(shí)上，從2014年開始國務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等多部委就高瞻遠(yuǎn)矚相繼發(fā)文明確規(guī)定要“建立”和“完善”退出機(jī)制，“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道?！薄霸鰪?qiáng)PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，吸引更多社會(huì)資本參與?！敝皇牵松鲜鲈瓌t性指導(dǎo)意見和支持開展PPP資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等的相關(guān)規(guī)范外，目前尚沒有其他PPP資產(chǎn)交易的具體操作細(xì)則；而從各地實(shí)施的PPP項(xiàng)目來看，政府方與社會(huì)資本方在簽署PPP項(xiàng)目合同之初盡管約定了項(xiàng)目公司股權(quán)鎖定期和“須經(jīng)政府書面同意”等限制性條件，但大多對(duì)具體的交易細(xì)則也是未約定或約定不明。

我們預(yù)計(jì)，隨著大量的PPP項(xiàng)目逐漸落地，甚至完成建設(shè)進(jìn)入運(yùn)營期，PPP資產(chǎn)交易的需求將日益突出，并在未來2-3年后形成高峰。因此，探索和完善PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，成為當(dāng)前所有PPP有關(guān)主體不得不面對(duì)和思考的現(xiàn)實(shí)緊要任務(wù)。

“政府和社會(huì)資本合作（PPP）資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)”是天津金融資產(chǎn)交易所與財(cái)政部PPP中心于2017年2月28日簽約共同設(shè)立的，全國首家專門的PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)，在財(cái)政部PPP中心政策業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查監(jiān)督下，擔(dān)負(fù)研究和制定統(tǒng)一PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，打造國內(nèi)合規(guī)的、專業(yè)的、高效的PPP資產(chǎn)交易和綜合服務(wù)示范平臺(tái)的歷史使命，提出如下考慮，歡迎PPP各界人士指正，共同探索PPP資產(chǎn)交易應(yīng)有的交易機(jī)制，共同推動(dòng)中國PPP規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。

二、 統(tǒng)一的、專門的PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易機(jī)制亟待建立

（一） 建立統(tǒng)一的PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易機(jī)制

PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其結(jié)果是向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，除少部分使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目外，大部分項(xiàng)目收入主要來源于公共財(cái)政資金，使得PPP項(xiàng)目具有明顯的公共屬性，因此PPP資產(chǎn)交易行為理應(yīng)規(guī)范，公開，接受行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。從本質(zhì)上來說，這與企業(yè)國有資產(chǎn)入場(chǎng)交易的根本目的是一致的。

另一方面，PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易采用競(jìng)爭(zhēng)方式擇優(yōu)選擇資產(chǎn)受讓方，尤其是項(xiàng)目股權(quán)受讓方（作為新的社會(huì)資本方，承繼相應(yīng)項(xiàng)目責(zé)任），遵循和延續(xù)了政府方最初“通過市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)選定社會(huì)資本方”的基本要求和理念，使“公正、公平、公開”的原則得以始終貫徹，確保選擇最具有綜合能力和優(yōu)勢(shì)的受讓方，保障項(xiàng)目能夠繼續(xù)按照按照既定標(biāo)準(zhǔn)和目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)充分和資源優(yōu)化配置。同時(shí)，通過機(jī)制安排，保障政府方對(duì)PPP資產(chǎn)受讓方選擇過程的參與，避免政府方被動(dòng)接受交易結(jié)果，甚至可以在不違反有關(guān)規(guī)定的前提下，借此機(jī)會(huì)完善PPP項(xiàng)目合同管理、進(jìn)行再談判。因此，PPP資產(chǎn)入場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易有利于在一定程度上減弱政府方和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)資本通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)（尤其社會(huì)資本方主要的投融資、建設(shè)和運(yùn)營責(zé)任尚未履行完畢情況下的建設(shè)期股權(quán)）完成退出，以及受讓方獲取項(xiàng)目合理性的疑慮。

綜上，為了維護(hù)社會(huì)公共利益以及通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最優(yōu)社會(huì)資本，有必要建立不區(qū)分社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，各類型（包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、港澳臺(tái)企業(yè)和外商企業(yè)在內(nèi)的）社會(huì)資本所有重大PPP資產(chǎn)交易統(tǒng)一入場(chǎng)機(jī)制，要求PPP資產(chǎn)交易信息發(fā)布、掛牌公告、競(jìng)價(jià)談判、協(xié)議簽訂、資金結(jié)算、憑證出具、事項(xiàng)交割等交易活動(dòng)嚴(yán)格依照法定交易方式和交易程序規(guī)范、高效、安全開展；確保依法充分披露交易信息，交易全過程接受來自政府、融資方等市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的監(jiān)督，杜絕商業(yè)賄賂和暗箱操作，實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)在“陽光下”交易。

此外，PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易還有利于充分利用交易市場(chǎng)的信息積聚與輻射功能，提高交易配對(duì)效率；同時(shí)，統(tǒng)一入場(chǎng)交易也有利于交易大數(shù)據(jù)的收集、整理、運(yùn)用，保障政府方對(duì)PPP交易行為和交易結(jié)果監(jiān)測(cè)的及時(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性，服務(wù)社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等行業(yè)有關(guān)主體掌握PPP的真實(shí)實(shí)施情況進(jìn)行有效投資決策。

（二） PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易機(jī)制要突出專門性

PPP資產(chǎn)交易不僅僅是交易雙方之間的產(chǎn)權(quán)交易，以PPP項(xiàng)目公司股權(quán)交易為例，其特點(diǎn)體現(xiàn)在交易結(jié)果上：不僅僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本持有的股權(quán)本身的轉(zhuǎn)移，也發(fā)生了社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等責(zé)任的轉(zhuǎn)移（對(duì)政府方而言，則發(fā)生了采購對(duì)象及其責(zé)任承擔(dān)的變動(dòng)）。盡管社會(huì)資本基于風(fēng)險(xiǎn)隔離等多方面原因，通常會(huì)專門設(shè)立項(xiàng)目公司直接簽署PPP項(xiàng)目合同或者簽署承繼合同，享有和承擔(dān)具體的權(quán)利和責(zé)任，但是社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目公司的履約仍然產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，或者說本質(zhì)上仍是社會(huì)資本以項(xiàng)目公司為媒介履行PPP項(xiàng)目合同責(zé)任（這也是政府方以及金融機(jī)構(gòu)只關(guān)注社會(huì)資本方資質(zhì)、實(shí)力和業(yè)績(jī)，而不關(guān)注項(xiàng)目公司本身?xiàng)l件的原因），而社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目公司的這種影響將隨著股權(quán)交易逐漸減弱直至消失，股權(quán)受讓方的影響則逐漸加大。

現(xiàn)有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易機(jī)制主要是圍繞產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移過程中國有資產(chǎn)的保值增值目的而設(shè)計(jì)的，因此需要建立相對(duì)于企業(yè)國有資產(chǎn)入場(chǎng)交易機(jī)制而言的，專門適用PPP資產(chǎn)入場(chǎng)交易活動(dòng)，符合PPP特點(diǎn)和理念，兼顧政府方、社會(huì)資本方、社會(huì)公眾、金融機(jī)構(gòu)以及其他利益相關(guān)方利益，更能保障交易的規(guī)范性和效率，恰當(dāng)引導(dǎo)PPP規(guī)范實(shí)施的交易機(jī)制。

專門的PPP資產(chǎn)交易機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面考慮如何在交易全過程中降低交易行為對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的負(fù)面影響：

三、 專門的PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)具備諸多顯著優(yōu)勢(shì)

專門的PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)，是多層次資本市場(chǎng)的重要組成部分，應(yīng)突出其交易和引領(lǐng)功能，即通過共建形成示范，探索符合PPP本質(zhì)理念的交易運(yùn)營機(jī)制，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，建設(shè)一個(gè)起到全面支持作用的PPP金融大市場(chǎng)，有效引導(dǎo)PPP生態(tài)圈良性發(fā)展，使各類社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中進(jìn)退有序，保障政府方、社會(huì)資本、社會(huì)公眾的利益。

（一） 創(chuàng)建和發(fā)揮PPP信息集中積聚與輻射優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)

專門的PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)，是PPP項(xiàng)目交易信息及時(shí)、集中、全面、系統(tǒng)收集和展示的場(chǎng)所，同時(shí)擁有眾多PPP生態(tài)成員機(jī)構(gòu)，形成PPP戰(zhàn)略生態(tài)圈，具有其他產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)無法比擬的專注度和資源優(yōu)勢(shì)，能夠保障交易信息的數(shù)量和質(zhì)量，以及擴(kuò)散速度和影響力，便于充分挖掘可交易資源和意向受讓方，大大提高交易配對(duì)的效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二） 創(chuàng)建和發(fā)揮專門PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)的集中創(chuàng)新和引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)

創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，才能更好引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。因此專門PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)可以在PPP法規(guī)政策指導(dǎo)下，集中專業(yè)、市場(chǎng)、資源等優(yōu)勢(shì)力量積極開展交易制度、交易模式、價(jià)格形成機(jī)制、服務(wù)模式、資金融通等理論和實(shí)踐的創(chuàng)新，為PPP資產(chǎn)交易探索更加科學(xué)、更加高效、更加安全的機(jī)制，推動(dòng)PPP股權(quán)交易制度體系的建立和完善。

（三） 創(chuàng)建和發(fā)揮專門PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)集中大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)

近年來，大數(shù)據(jù)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用和理論體系不斷發(fā)展與完善，逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要素、新戰(zhàn)略、新思維。而同樣作為我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供給機(jī)制體制的重大創(chuàng)新的PPP模式，也是大數(shù)據(jù)的一個(gè)重要應(yīng)用領(lǐng)域。

創(chuàng)建和發(fā)揮專門PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)對(duì)各領(lǐng)域、各類型、各時(shí)期全面的PPP資產(chǎn)交易大數(shù)據(jù)的集中收集優(yōu)勢(shì)，并通過專業(yè)技術(shù)和方法進(jìn)行統(tǒng)一整理和量化分析，有利于提高信息利用主體決策的科學(xué)性、監(jiān)測(cè)和監(jiān)管的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，有利于指導(dǎo)完善績(jī)效考核機(jī)制，提升內(nèi)部管理效率和外部服務(wù)水平。

四、 寫在最后——“眾人拾柴火焰高”

目前，中央和地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等PPP行業(yè)各界對(duì)PPP二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)注度日益提高，公司債、企業(yè)債、PPP資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目收益?zhèn)?、股?quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易等項(xiàng)目融資以及退出渠道也在不斷豐富、完善和創(chuàng)新，官方的態(tài)度也更加積極和開放，正如天金所丁化美總裁所言，“我國PPP二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)走上‘快車道’”。

但仍需注意的是，除了資產(chǎn)證券化、債券等標(biāo)準(zhǔn)化融資市場(chǎng)機(jī)制外，其他再融資和資產(chǎn)交易方式尚未形成具體的、針對(duì)性的市場(chǎng)機(jī)制，意味著我國PPP二級(jí)市場(chǎng)體系和機(jī)制尚未完全建立起來。因此，這一方面需要PPP行業(yè)各界從法律、會(huì)計(jì)、稅務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估等領(lǐng)域參與交易各環(huán)節(jié)交易機(jī)制的設(shè)計(jì)和完善，解決PPP資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和“準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化”、民營社會(huì)資本入場(chǎng)交易、建設(shè)期股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重要問題，另一方面也需要政府出臺(tái)專門的指導(dǎo)意見、管理辦法，規(guī)范交易行為，共同推動(dòng)中國PPP二級(jí)市場(chǎng)體系和機(jī)制建設(shè)，共同推動(dòng)中國PPP的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。