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 作為供給側結構調整、優(yōu)化供給結構的重要工具，PPP(政府與社會資本合作)模式已經(jīng)獲得了各地政府的高度認可。

 但隨著PPP熱潮高漲，一些不規(guī)范的PPP項目逐漸“浮出水面”。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌曾坦言，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式變相舉債，導致債務規(guī)模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發(fā)點。

 從2016年起，財政部、發(fā)改委等相關部委已經(jīng)逐漸意識到問題的嚴重性，對PPP的監(jiān)管開始不斷加碼，一些已經(jīng)入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。

 “力推PPP模式的初衷之一，在于治理地方政府債務?！北本┦腥f商天勤律師事務所合伙人祝詣茗律師指出：“而一些PPP項目的不規(guī)范操作，成為地方政府變相舉債的渠道，加之信息披露形式化等原因，反而給地方政府帶來債務風險隱患?！?/span>

 在PPP模式中，社會資本方承擔設計、投融資、建設、運營等大部分工作，并通過使用者付費、可行性缺口補貼或政府付費，獲得合理投資回報。

 “坦白講，PPP模式就是將投融資、建設、運營等原歸屬于政府的責任，交由資金實力強、建設運營能力優(yōu)的社會資本方來承擔?！盤PP咨詢機構律師張華(化名)告訴記者，除了提升管理質量，推動公共服務領域供給側結構性改革外，對于地方政府，最看重的是PPP能提供合法的融資功能。

 地方政府負債率高是個普遍現(xiàn)象。財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年年末，地方政府債務余額為16.47萬億元；2016年年末，地方政府債務余額為15.32萬億元，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%；

 而2014年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱“43號文”)和財政部新預算法的出臺，結束了地方政府靠組建城投公司進行舉債的傳統(tǒng)融資模式，致使新增基礎建設資金來源匱乏。

 對于地方政府來說，剩下的可融資渠道并不多。根據(jù)43號文和新預算法的相關規(guī)定，地方政府的融資手段只剩下發(fā)行地方債和PPP。這其中，地方債體量較少，常被地方政府用于置換以往欠下的存量債務。于是，PPP成為了新增基建資金的唯一融資渠道。

在PPP項目中，由社會資本方承擔投融資、建設、運營等大部分工作，但政府仍需要投入一大部分資金?！癙PP項目的政府支出責任不屬于地方債務，是兩碼事?！睆埲A指出。

按照收入來源，PPP分為政府付費、可行性缺口補貼(使用者付費與政府付費結合的方式)和使用者付費三類。政府付費項目和可行性缺口補貼的部分資金需要靠政府財政支出。

在財政部于2015年實施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(以下簡稱“21號文”)中明確，PPP項目全生命周期過程中的財政支出責任包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等項目。每一項目都需要列入該地的財政預算中。

此外，21號文還對各地每年的PPP項目總量作出了規(guī)定，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。

“10%的‘紅線’具體體現(xiàn)在財政承受能力(以下簡稱財承)論證中?！睆埲A介紹，按照21號文等相關文件規(guī)定，在PPP項目初期，發(fā)起方需要作出PPP項目的財承報告，以保障項目合同履行、防控中長期財政風險。

“財承必須遵守10%的限額，否則恐怕會引起未來政府支付的問題，造成地方債務風險。”張華補充說。

“上有政策下有對策”，雖然規(guī)定了10%的“紅線”，但是仍有地區(qū)越過雷池。

日前，財政部公布了《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》，報告顯示，根據(jù)各地項目的財承報告，部分市縣支出責任突破了10%限額。年度最大支出占比超過10%限額的市縣，保守估計已達到253個，主要分布在四川、湖南、河南等地。根據(jù)報告中入庫PPP項目總數(shù)和分布地區(qū)數(shù)據(jù)測算，這些逾越“紅線”的地區(qū)項目占比超過10%。

PPP財承報告不合規(guī)的問題較為普遍。記者注意到，今年4月，財政部列出的89個限期整改項目清單(《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》)中有36個項目并未開展財政可承受能力論證。

“超過財承10%限額的主要問題在于財承報告反應的信息不完整、不準確、相關數(shù)據(jù)未根據(jù)項目實施的進程更新?！弊Ｔ勡赋?，一些報告未對本地區(qū)全部項目的支出責任進行匯總統(tǒng)計，例如，同一時間內實施的數(shù)個項目沒有累計計算支出責任，或所用一般公共預算支出預測增長參數(shù)不統(tǒng)一等；另外，一些項目未根據(jù)合同簽訂和履行情況更新項目實際支出數(shù)據(jù)，造成財承報告上的數(shù)據(jù)小于實際財政承受能力的數(shù)據(jù)，比如，某項目財承報告上顯示，2017年，該地財政預算中支出數(shù)額占一般公共預算支出比例是8.6%，而實際調整后，該比例已經(jīng)超過10%的限額。這類問題在單個PPP項目財承報告中很難發(fā)現(xiàn)，需要將該地區(qū)所有的PPP項目財承報告統(tǒng)籌分析，才會發(fā)現(xiàn)問題。

截至5月28日，已有部分省份發(fā)布了對PPP項目財政支出責任督查的通知。今年一季度，云南省財政廳印發(fā)《云南省政府和社會資本合作(PPP)項目財政支出統(tǒng)計監(jiān)測暫行辦法》；5月22日，江蘇省財政廳印發(fā)《關于開展政府和社會資本合作(PPP)項目財政支出責任監(jiān)督檢查的通知》。

超過“紅線”還是表面現(xiàn)象，有專家指出，有的地方政府為了躲避10%限額的“紅線”，還采用隱性手段。比如，有的通過一般公共預算以外的渠道來落實政府的支出責任；還有的項目進行自我拆分后，以傳統(tǒng)政府采購方式完成一部分項目支出，而將其余的部分以PPP模式運作，從而減少PPP項目支出責任，以求通過財承10%限額“紅線”。

“以可行性缺口補貼PPP項目為例，一些地方采取調高使用者付費比例的方式，降低可行性缺口補貼的數(shù)額，以達到通過財政可承受能力論證的目的，但在項目執(zhí)行階段，可行性缺口補貼的數(shù)額會遠遠高于財承報告里反映的數(shù)額，這樣會給項目實施帶來較多不確定風險?！弊Ｔ勡f。

除了鉆財承限額10%的空子，一些地方在PPP實際操作中，對于未來財政支出狀況過于樂觀或依據(jù)不足，造成未來政府無力支付或支付不足的情況，從而形成地方債務。

近期就有媒體報道稱，某園林綠化企業(yè)參與某地建設鄉(xiāng)村升級改造項目，但項目建成后，后期運營帶來的利潤并不高，地方政府因舉高額地方債而財政支付能力有限，無力向社會資本方(某園林綠化企業(yè))支付資金，導致該園林綠化企業(yè)資金鏈緊張。

北京國家會計學院教授崔志娟分析指出，按照21號文和2014年財政部的相關規(guī)定，地方政府每年對于PPP項目的支出責任不得超過當?shù)匾话愎差A算支出的10%。但10%只是一個參考線，各地情況不同，可能對于高債務風險或財政支付能力較弱的地區(qū)超過5%，都會面臨很大的風險。

另外，PPP項目的投資回收需要未來的現(xiàn)金流來支撐，如果一個項目在未來的運營中沒有帶動城市財力的增長，沒有充足的現(xiàn)金流彌補投資建設運營成本，則政府的未來支付會受到影響，造成地方債務增加。

“由于PPP項目周期較長，一般在十年以上，且大部分項目從2014年才啟動，因過高估計財政支出導致的未來債務風險問題并未大規(guī)模顯現(xiàn)。但這種現(xiàn)象在傳統(tǒng)BT(建設—移交)、BOT(建設—運營—移交)模式中早已存在?！睆埲A說。

多位專家向記者表示，在PPP項目眾多不規(guī)范操作中最為突出的是政府約定保底，向金融機構開出“兜底”承諾函。

財政部預算司曾在2017年6月30日通報政府為項目融資擔保行為。

通報指出，2015年9月28日，駐馬店市政府通過政府常務會議紀要，承諾將駐馬店市公共資產(chǎn)管理有限公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務預算，涉及資金6.4億元。市財政局據(jù)此向中國建設銀行駐馬店分行出具了承諾函。

崔志娟介紹，在PPP融資中，政府為項目公司的債務性融資提供擔保的行為，在預算法中被明確禁止，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！?。但在實務中，一些金融機構出于風控考慮，還是會要求地方政府出具承諾函或擔保函。2016年中下旬，多地清查財政違規(guī)擔保函和承諾函，但地方變相舉債仍難遏制。

對此，2017年5月3日，財政部聯(lián)合發(fā)改委等五部門發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，明確嚴禁政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債，“金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔?！?。

記者注意到，為了防止PPP違規(guī)操作引發(fā)的政府債務風險，相關政府部門監(jiān)管不斷加碼。2017年11月，財政部辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范政府與社會資本合作綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底之前，完成對不符合規(guī)定的PPP項目集中清理。各省紛紛上交清庫處理結果，給不合規(guī)的PPP項目開出“禁令”。

4月27日，財政部又發(fā)布了《關于進一步加強PPP示范項目規(guī)范管理的通知》，對173個國家級示范項目存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題進行分類處置。

在財政部層面主導的三批次總計697個國家級PPP示范項目中，84個項目直接被剔除示范項目名單，剔除率達到約12%。

“監(jiān)管不斷加碼是形勢所迫?！睆埲A指出，目前來看，雖然不合規(guī)PPP項目占比較少，但隨著時間的推移，政府支出責任將非常巨大，甚至會引發(fā)地方債務風險，只有不斷優(yōu)化PPP操作環(huán)境，未來PPP才會有好的發(fā)展空間。