李克強總理在政府工作報告中強調(diào)，財政部部長肖捷在記者會上回應(yīng)，代表委員在意見建議中提及……政府和社會資本合作（PPP）改革在今年的全國兩會上再次成為熱點，受到社會各界的關(guān)注。
財政部作為PPP工作的牽頭部門，三年來在這場波瀾壯闊的改革中都做了什么？遇到了哪些問題？如何破解難題？取得了哪些成效？下一步，又將在哪些方面重點發(fā)力？
PPP改革有那些內(nèi)涵?
PPP是一次推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的體制機制變革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。
為解決公共服務(wù)供給不足、品種單一、資源利用效率不高、區(qū)域發(fā)展能力不均衡等問題，2014年，財政部會同相關(guān)部門按照黨中央國務(wù)院部署，根據(jù)十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革決定》精神，將過去簡單把PPP僅作為政府一種市場化投融資手段，提升為一次全面系統(tǒng)的公共服務(wù)供給市場化、社會化改革，充分利用市場力量全面增加、優(yōu)化、提升公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。PPP改革是一項以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動為輔的改革。PPP是一次推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的體制機制變革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分。
從宏觀層面看，PPP改革把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求在公共服務(wù)領(lǐng)域落實為一項實實在在的、可操作的政策機制，在科學(xué)劃分政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政府轉(zhuǎn)變職能，政府和市場平等合作，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)社會資本創(chuàng)新活力，實現(xiàn)公共服務(wù)供給動能的轉(zhuǎn)換。
從中觀層面看，PPP改革推動了行政體制、財政體制和投融資體制改革。習(xí)近平總書記2016年3月5日參加十二屆全國人大四次會議上海代表團(tuán)審議時指出“深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場和社會的權(quán)一定要放足放到位，該政府管的事一定要管好、管到位?！?/span>
在行政體制改革方面，PPP改革通過放寬準(zhǔn)入，打破壟斷，實現(xiàn)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)公平競爭，把 “放管服”行政改革落地。在財政體制改革方面，把政府在PPP合同中承諾的支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，編入政府預(yù)算，防止“新官不理舊賬”，打消社會資本對政府換人換屆的顧慮，在機制上讓社會資本對長期投資有信心。
在投融資體制改革方面，凡是允許社會資本進(jìn)入的，要鼓勵社會資本競爭供給，政府要從補建設(shè)轉(zhuǎn)向補建設(shè)運營使用一體化，并按最終產(chǎn)出績效結(jié)果付費，切實提高政府投入效率。
從微觀層面看，PPP改革倡導(dǎo)物有所值理念，在項目管理層面，通過公平競爭、全生命周期管理、風(fēng)險分配、績效付費、透明公開等創(chuàng)新管理手段，鼓勵社會資本創(chuàng)新提質(zhì)增效，使政府少花錢、多辦事、辦好事。
財政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，是財政部門堅決貫徹黨中央重大決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用的一項具體措施，是現(xiàn)代財政制度改革的一部分。目前，這項工作還處于示范探索階段，積極規(guī)范推進(jìn)、堅持可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。
推進(jìn)PPP工作過程中遇到哪些焦點難點問題，如何破解？
各種打著PPP旗號搞固定回報、明股實債、回購安排等變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險。
經(jīng)過三年實踐探索，PPP改革成效顯著，但也存在理念體制機制與改革實踐需求不匹配、不到位、甚至滯后等挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在六個方面：
一是發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位。一些地方政府仍把PPP作為一種融資手段，改革發(fā)展意識不強，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展理念重視不夠。
二是法治政府、信用政府建設(shè)不到位。對社會資本來說，PPP模式是一種先期集中投入、分期收回的投資模式。政府市場雙方遵法履約是PPP項目能否成功的關(guān)鍵，特別是如果法治政府、信用政府建設(shè)不到位，社會資本不敢也不會與政府進(jìn)行長達(dá)20-30年的投資合作。
三是統(tǒng)一頂層設(shè)計還不到位。推動統(tǒng)一市場建設(shè)的PPP立法或條例尚未出臺，部門分工管理存在交叉重疊現(xiàn)象；價格、財稅、金融、土地等政策還存在與PPP模式不匹配等問題。
四是社會資本公共責(zé)任不到位。一些社會資本的社會責(zé)任意識不強，在參與PPP項目中仍存在賺快錢、大錢的暴利思想，沒有長期規(guī)范經(jīng)營的打算。
五是民營企業(yè)參與率不到位。在項目操作層面，還存在對民營企業(yè)信任不夠，不利于民營資本公平競爭的隱形“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”，投資權(quán)益保障不夠等問題。
六是政府監(jiān)管不到位。目前各種打著PPP旗號搞固定回報、明股實債、回購安排等變相融資，社會資本不參與運營或缺少績效考核變相搞BT項目等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險。
要解決這些挑戰(zhàn)，一是要加大統(tǒng)一頂層設(shè)計力度，大力開展宣傳培訓(xùn)，讓改革發(fā)展新理念深入人心。二是要加大市場規(guī)范力度，對不規(guī)范苗頭要堅決制止，依法推進(jìn)改革。三是要抓好“兩個強制”和各級示范項目，充分發(fā)揮“樣板”和“標(biāo)桿”的燈塔引領(lǐng)作用。四是要支持地方設(shè)立PPP專門管理機構(gòu)，發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，加快專業(yè)隊伍建設(shè)，強化社會資本責(zé)任意識。五是要加大政府資金整合支持力度，花錢買機制，激勵引導(dǎo)改革創(chuàng)新。六是要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術(shù)，加快全國PPP綜合信息平臺建設(shè)，提高項目信息分享、網(wǎng)上監(jiān)管和交易撮合等功能，提高市場優(yōu)化資源配置的效率。
歷經(jīng)三年，PPP取得了哪些顯著成效？
規(guī)范的示范項目起到了就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育作用，為探索可復(fù)制、可推廣、可放大的改革模式發(fā)揮了標(biāo)桿引導(dǎo)作用。
經(jīng)過三年實踐，改革共識廣泛形成，PPP大市場初步建立，綜合牽引成效明顯，成果超過預(yù)期。PPP已成為地方穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、控風(fēng)險的重要抓手。主要體現(xiàn)在三個方面：
一是制度體系初步建立。按照依法行政原則，目前已建立了包括法規(guī)、政策、指南、合同和標(biāo)準(zhǔn)等五個層面的制度體系，做到改革路徑明確、流程順暢、節(jié)點可控，具有可操作和可執(zhí)行性。
二是PPP大市場初見雛形。截至2016年底，財政部全國PPP項目庫已收錄入庫項目達(dá)11260個，覆蓋19個領(lǐng)域，投資額13.5萬億元，其中，有1351個項目已簽約落地，總投資2.2萬億元，落地率達(dá)31.6%，PPP大市場格局初步形成。
三是改革綜合效應(yīng)初步顯現(xiàn)。從政府側(cè)來說，促進(jìn)了政府治理理念和方式的轉(zhuǎn)變，把“放管服”改革落到實處，加快了法治政府、信用政府、服務(wù)政府建設(shè)。從市場側(cè)來說，打破壟斷，釋放活力，催生了各類社會資本公平競爭的PPP大市場，增加了改革發(fā)展的市場新動能。從公眾側(cè)來說，通過全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明管理，讓普通老百姓在公共服務(wù)領(lǐng)域有渠道和手段行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)。PPP改革推動了政府、市場和社會公眾三方互動共治的活潑局面。
PPP大市場目前呈現(xiàn)哪些特點？
政府付費項目和政府市場混合付費入庫項目投資額8.9萬億元，兩類項目占比達(dá)66%，財政資金的整合、撬動和花錢促改革的作用越來越大。
總體看呈現(xiàn)八大特點：
一是覆蓋領(lǐng)域廣。PPP模式目前已覆蓋能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個主要經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。
二是綠色低碳和社會類項目受到重視。在入庫項目中，綠色低碳項目的數(shù)量和投資額分別占58.7%、40.5%，“綠水青山就是金山銀山”新發(fā)展理念在地方發(fā)展中得到貫徹；旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障等社會類項目數(shù)量和投資額分別占23%和13%，老百姓的獲得感進(jìn)一步提高。
三是中西部地區(qū)進(jìn)展更快。中部6省和西部12省入庫項目7699個，投資額8.5萬億元，分別占總數(shù)的69%和63%。
四是積極財政政策作用明顯。政府付費項目和政府市場混合付費入庫項目投資額8.9萬億元，兩類項目占比達(dá)66%，財政資金的整合撬動和花錢促改革的作用越來越大。
五是公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升。充分競爭和讓專業(yè)的人干專業(yè)事，充分發(fā)揮了社會資本在資本、技術(shù)、管理上創(chuàng)新的積極性，促進(jìn)了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的提高。已通過物有所值定量評價的335個全國PPP示范項目，比傳統(tǒng)投融資方式減少投資1267億元，平均每個項目減少3.8億元。
六是項目加速落地，民營資本投資信心足。2016年底入庫項目落地率達(dá)31.6%，同比增加17.2%；第三批示范項目落地周期為11個月，較前兩批縮短4個月。已簽約的277個全國示范項目涉及社會資本419家，其中民營獨資和民營控股企業(yè)163家，民營企業(yè)占比39%。
七是催生公共服務(wù)供給新業(yè)態(tài)。通過市場開放、全生命周期管理、績效付費等改革措施，激勵社會資本采用建設(shè)、運營、維護(hù)和使用一體化管理模式。公共服務(wù)供應(yīng)鏈管理創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合和優(yōu)化。全區(qū)域、全流域環(huán)境綜合整治、濕地保護(hù)、園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等整體打包、集約發(fā)展項目越來越多，有效解決了“條塊分割、分散推進(jìn)”成本高、效率低、不協(xié)調(diào)等問題。
八是示范項目的“燈塔”作用顯著。財政部已推出三批共743個示范項目，投資額為1.86萬億元，覆蓋30個省份、18個領(lǐng)域。規(guī)范的示范項目起到了就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育作用，為探索可復(fù)制、可推廣、可放大的改革模式發(fā)揮了標(biāo)桿引導(dǎo)作用。
下一步工作設(shè)想是什么？
要抓好物有所值評價、財政承受能力論證、采購管理和信息公開等重點工作，加大對“偽”PPP項目的曝光和處理力度。
兩會期間，李克強總理在政府工作報告會上對PPP改革提出新要求，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。財政部部長肖捷在3月7日答記者問時提出，要關(guān)注項目的規(guī)范實施和風(fēng)險防范，繼續(xù)發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步優(yōu)化融資環(huán)境，加大業(yè)務(wù)支持和項目推介力度，推動PPP項目更加規(guī)范運作。
今年，我們要認(rèn)真貫徹好黨中央國務(wù)院的重大決策，按照財政部黨組部署要求，重點抓好三方面工作，積極規(guī)范推進(jìn)統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場建設(shè)。
一是抓好兩個“強制”，把改革推向深入。2017年，在污水和垃圾兩個行業(yè)強制應(yīng)用PPP模式，對其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，強制實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式。這是一項在總結(jié)三年實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把PPP改革推向深入的重要舉措，需要抓緊抓實抓好。
二是加強監(jiān)管工作，規(guī)范發(fā)展不能松。要抓好物有所值評價、財政承受能力論證、采購管理和信息公開等重點工作，加大對“偽”PPP項目的曝光和處理力度，穩(wěn)增長與防風(fēng)險并重，防止一哄而上、一熱就亂。加大對示范項目的跟蹤督導(dǎo)，發(fā)揮標(biāo)桿引導(dǎo)教育作用。完善全國PPP綜合信息平臺功能，充分利用新手段新方法推進(jìn)改革工作。
三是加快能力建設(shè)，進(jìn)一步提高項目落地率。加強財政專項資金整合力度，完善落實財稅支持政策，發(fā)揮財政資金撬動和引導(dǎo)作用；加強政策解讀、實操培訓(xùn)和經(jīng)驗交流，提高政府市場機構(gòu)能力；優(yōu)化市場環(huán)境，加快平臺建設(shè)，推動金融創(chuàng)新，提高政府與社會資本對接成功率。
來源： 中國財經(jīng)報
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