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 隨著規(guī)范PPP管理力度的加強(qiáng)，2017年入庫項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下降。從項(xiàng)目投資回報(bào)來看，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目最多，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目最少，國家示范項(xiàng)目落地率較高。

 政府和社會(huì)資本合作（PPP）近年來在我國得到大力推廣，發(fā)展勢(shì)頭迅猛，有力推動(dòng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給。但在應(yīng)用、推廣PPP過程中，存在偽PPP、PPP被違規(guī)利用、被淪為地方政府的變相舉債融資工具等現(xiàn)象，偏離了PPP創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，增加了地方政府隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，從2017年底開始財(cái)政部開展了大范圍的項(xiàng)目庫清理規(guī)范工作，不少不合規(guī)ppp項(xiàng)目被清理出庫，取得了初步成效，為合規(guī)的PPP項(xiàng)目營造了良好的發(fā)展氛圍。

 2015年，PPP在我國呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展勢(shì)頭，但隨著ppp模式的推廣、入庫項(xiàng)目的增多，各種風(fēng)險(xiǎn)與問題也隨之泛濫。這些問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

 PPP被違規(guī)濫用、異化為地方政府的融資平臺(tái)工具。PPP在我國快速推進(jìn)的同時(shí)，出現(xiàn)了被泛化濫用、異化為新的融資平臺(tái)等新情況、新問題，“明股實(shí)債”“固定回報(bào)”“保底承諾”“政府隱性擔(dān)?！薄耙再徺I服務(wù)名義違規(guī)為PPP項(xiàng)目融資”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有違PPP的根本宗旨與原則，加劇了地方政府隱性債務(wù)來源。如地方政府以各種方式向社會(huì)資本方承諾回購其投資本金、保障其最低收益和承擔(dān)其投資本金損失，地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資，為PPP建設(shè)工程項(xiàng)目變相舉債等。

 一些PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、操作實(shí)施不規(guī)范。PPP運(yùn)作的關(guān)鍵是前期要做好充分論證、充分準(zhǔn)備，在操作時(shí)要規(guī)范實(shí)施。但是一些PPP項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備時(shí)不充分、在實(shí)施中不規(guī)范操作。如有的項(xiàng)目因征地受阻或因前期手續(xù)不全等問題而無法推進(jìn)；有的項(xiàng)目未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”，或存在虛假論證、“超過10%紅線”等；有的PPP項(xiàng)目操作流程不按規(guī)范運(yùn)作，不進(jìn)行信息公開，建設(shè)與運(yùn)營“兩張皮”。

 央企參與度過高，民企參與不足。以國家示范項(xiàng)目為例。截至2017年底，572個(gè)落地國家示范項(xiàng)目簽約社會(huì)資本共944家，其中，國有企業(yè)（含國有獨(dú)資、國有控股）549家，占比58%，是社會(huì)資本方的主力軍；民營企業(yè)（含民營獨(dú)資和民營控股）328家，占比34.7%；港澳臺(tái)和外商40家，占比5%；其他27家，占比3%。央企參與過多，有違供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中去杠桿及PPP要擴(kuò)大社會(huì)資本合作的初衷。

 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不合理，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目比例低。目前進(jìn)入管理庫的PPP項(xiàng)目，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、政府付費(fèi)類項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量分別占比41.1%、40.4%、18.5%，這三類項(xiàng)目投資金額分別占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP項(xiàng)目的初衷是鼓勵(lì)更多的項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式，而盡可能減少政府付費(fèi)模式。從目前項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來看，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的數(shù)量和投資金額占比過低，說明絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目都需要政府付費(fèi)或政府對(duì)缺口進(jìn)行補(bǔ)助，這無疑會(huì)加劇財(cái)政支出的壓力。因此，PPP的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不太合理，還需進(jìn)一步優(yōu)化，以提高使用者付費(fèi)項(xiàng)目的數(shù)量和投資金額比例。

 各地財(cái)政承擔(dān)能力與PPP項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任不匹配。總體來看，各地開展PPP情況差距較大。一般來說，PPP投資規(guī)模越大，政府未來面對(duì)的支出責(zé)任和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能越大，隱匿的風(fēng)險(xiǎn)也就可能越大。而財(cái)政收入越高，承擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。

 為規(guī)范PPP發(fā)展，財(cái)政部PPP中心從2017年11月開始，在全國開展了PPP項(xiàng)目庫清理工作。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2017年發(fā)生退庫項(xiàng)目973個(gè)，截至2018年4月23日，全國各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目達(dá)1695個(gè)，涉及投資額1.8萬億元；需要整改項(xiàng)目達(dá)2005個(gè)，涉及投資額3.1萬億元。

 發(fā)生退庫的項(xiàng)目類型主要有：一是項(xiàng)目不適合采用PPP模式、不再繼續(xù)采用PPP模式或項(xiàng)目停止。二是前期準(zhǔn)備不到位、不規(guī)范。本次清庫項(xiàng)目中，前期準(zhǔn)備不到位的項(xiàng)目有506個(gè)，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目有217個(gè)。三是不規(guī)范運(yùn)作和公開PPP項(xiàng)目。有的項(xiàng)目不符合PPP規(guī)范的操作流程。本次清庫項(xiàng)目中，不符合規(guī)范運(yùn)作要求的項(xiàng)目有277個(gè)，未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目有488個(gè)。四是政府違規(guī)擔(dān)保。本次清庫項(xiàng)目中，涉嫌地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項(xiàng)目有14個(gè)。五是其他原因。本次清庫項(xiàng)目中，因其他原因被清退或整改的項(xiàng)目有1354個(gè)。比如一些項(xiàng)目在前期重復(fù)入庫，后期逐步整合刪減等。

 隨著規(guī)范PPP管理力度的加強(qiáng)，2017年入庫項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模出現(xiàn)較大幅度下降?？傮w來看，全國各地PPP項(xiàng)目和投資差距較大；PPP項(xiàng)目庫所涉及的19個(gè)行業(yè)中，市政工程、交通運(yùn)輸項(xiàng)目占據(jù)半壁江山；從項(xiàng)目投資回報(bào)來看，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目最多，使用者付費(fèi)類項(xiàng)目最少，國家示范項(xiàng)目落地率較高。

 據(jù)全國政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，全國PPP入庫項(xiàng)目共計(jì)14424個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)18.2萬億元。為優(yōu)化管理，財(cái)政部PPP中心將項(xiàng)目庫中尚處于識(shí)別階段，即未完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，地方政府部門有意愿采用PPP模式的項(xiàng)目，納入儲(chǔ)備庫管理，列入儲(chǔ)備項(xiàng)目；將已處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段，完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證審核的項(xiàng)目，納入管理庫管理。

 數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，儲(chǔ)備庫項(xiàng)目共計(jì)7287個(gè)，占總項(xiàng)目庫的50.2%，投資額為7.4萬億元；管理庫項(xiàng)目共計(jì)7137個(gè)，占總項(xiàng)目庫的49.48%，投資額為10.8萬億元。在管理庫中，4408個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購階段，占管理庫的61.76%；2729個(gè)項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，0個(gè)項(xiàng)目處于移交階段，PPP項(xiàng)目落地率為38.24%

 從PPP項(xiàng)目行業(yè)分布情況看，PPP項(xiàng)目庫涉及能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他等19個(gè)一級(jí)行業(yè)。在管理庫中，截至2018年1月31日，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目數(shù)排前三，分別為2782個(gè)、1072個(gè)和574個(gè)，分別占全國PPP管理庫項(xiàng)目總數(shù)的37.36%、14.40%和7.71%，接近全國PPP管理庫項(xiàng)目總數(shù)的60%。

 從PPP管理庫項(xiàng)目地區(qū)分布情況看，管理庫中各地項(xiàng)目數(shù)和投資額分布差距較大。截至2018年1月31日，河南、山東（含青島）、湖南項(xiàng)目數(shù)量居前三位，分別為695個(gè)、679個(gè)、591個(gè)，占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的26.4%。深圳納入PPP管理庫項(xiàng)目只有1個(gè)，上海、廈門、西藏PPP項(xiàng)目各有2個(gè)。PPP管理庫項(xiàng)目中投資額居前三位的是湖南、貴州、河南，分別為9198億元、9058億元、8394億元，占管理庫項(xiàng)目總投資的23.5%。PPP管理庫項(xiàng)目投資額最低的是深圳和上海，投資額各為16億元。

 從PPP管理庫項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制分布情況看，管理庫項(xiàng)目按投資回報(bào)機(jī)制構(gòu)成分為可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目、政府付費(fèi)類項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類項(xiàng)目。截至2017年12月31日，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目最多，共2930個(gè)項(xiàng)目，投資額為5.9萬億元，分別占管理庫項(xiàng)目數(shù)量和投資金額的41.1%和54.7%；政府付費(fèi)類項(xiàng)目居中，項(xiàng)目數(shù)為2884個(gè)，投資額為3.3萬億元，分別占管理庫項(xiàng)目數(shù)量和投資金額的40.4%和3.6%；使用者付費(fèi)類項(xiàng)目最少，項(xiàng)目數(shù)為1323個(gè)，投資額1.6萬億元，分別占管理庫項(xiàng)目數(shù)量和投資金額的18.5%和14.7%。

來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)         作者：趙全厚 張立承