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作者： 張閱 徐楊超 汪義山         來源：投融資PPP

導(dǎo)讀在我國實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，PPP模式與片區(qū)開發(fā)項目的結(jié)合得到倡導(dǎo)與廣泛應(yīng)用，包括新城開發(fā)、舊城改造、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等一大批片區(qū)開發(fā)項目成為全國及省級示范。但與此同時，因片區(qū)開發(fā)PPP項目客觀上存在投資大、周期長、領(lǐng)域廣、內(nèi)容多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特性，導(dǎo)致項目在落地過程中面臨諸多特性問題。作者根據(jù)實際運作某生態(tài)區(qū)PPP項目實務(wù)經(jīng)驗及國家示范項目，運用實證分析法對片區(qū)開發(fā)PPP項目實踐中存在的項目范圍、土地問題、付費等幾項熱點問題出發(fā)進行初步分析，以期為律師參與片區(qū)開發(fā)PPP項目法律服務(wù)提供參考。

片區(qū)開發(fā)PPP項目的子項目的落地安排與財政承受能力有何關(guān)聯(lián)？

片區(qū)開發(fā)項目是多個單體項目的集合。若項目的回報機制采用“可行性缺口補助”（即政府付費+使用者付費），那么“使用者付費”子項目的實際落地數(shù)量，會直接“政府付費”子項目的財政承受能力。

例如作者所在團隊所服務(wù)的某小鎮(zhèn)PPP項目，其中的景區(qū)開發(fā)項目采用使用者付費。根據(jù)該項目的實施方案及財政承受能力報告，該項目可用性付費金額共47.07億元（基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)可用性服務(wù)費30.89億元，景區(qū)開發(fā)及配套項目可用性服務(wù)費16.18億元），項目付費來源（含可用性服務(wù)費及運維維護費）包括一般公共預(yù)算2.68億、政府性基金預(yù)算17.30億以及使用者付費29.77億。如假設(shè)景區(qū)開發(fā)全部不予實施，項目付費來源僅剩19.98億元（一般公共預(yù)算2.68億、政府性基金預(yù)算17.30億），無法承受基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項目的付費（僅可用性服務(wù)費便高達30.89億元）。故片區(qū)開發(fā)項目應(yīng)當(dāng)時刻注意財政承受能力，結(jié)合項目用地的問題，謹慎協(xié)調(diào)使用者付費項目與政府付費項目的實施。

片區(qū)開發(fā)PPP項目付費安排如何考慮？

應(yīng)當(dāng)對[2016]91號文進行限縮理解。根據(jù)《預(yù)算法》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）與財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）相關(guān)規(guī)定，土地出讓金收支屬于政府性基金預(yù)算管理范疇，且政府性基金可以依法統(tǒng)籌用于PPP項目。因此，土地出讓收入可以作為PPP項目的付費來源，但該“作為”應(yīng)當(dāng)是“間接作為”，即必須是土地出讓收入依法轉(zhuǎn)為政府性基金，再通過預(yù)算統(tǒng)籌安排用于PPP項目 ，而不能將土地出讓收入直接進行支出。故[2016]91號文限制的是“不合法、不合規(guī)適用土地出讓收入的做法”。

根據(jù)項目實際情況考慮付費牽制方案。以某生態(tài)區(qū)PPP項目為例，該項目包含文旅項目，采用使用者付費機制，投資額要求不得低于20億。該文旅項目的開發(fā)是提升該區(qū)域人文環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，但是文旅項目的運營客觀存在的商業(yè)風(fēng)險。為了防止中標社會資本為降低自身風(fēng)險不予實施文旅項目，政府方在實施方案中進行了特殊安排，一是將政府付費項目的付費進度與文旅項目的投資進度進行掛鉤，二是以文旅項目為前提設(shè)置了全部子項目的終止條款，最大程度確保文旅項目的投資額到位。

除前文討論的五大問題外，片區(qū)開發(fā)PPP項目在實施機構(gòu)的選擇、融資架構(gòu)的搭建、履約保障體系的設(shè)置、循環(huán)付費的核算等諸多方面均具有較大的特殊性。每個問題，均可以單獨撰文，但因篇幅所限，本文不再展開。而與此同時，PPP領(lǐng)域的政策法規(guī)尚未形成完整體系，許多問題有待明確。在政策收緊的形勢下，律師要站在PPP項目提供公共服務(wù)的目的以及片區(qū)開發(fā)“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期施工”全面提升區(qū)域價值的角度，結(jié)合立法目的、實操經(jīng)驗和項目具體情況，對政策的實施進行合理的解讀，謹慎審查項目方案架構(gòu)，以期在合規(guī)性的前提下實現(xiàn)更大的效益，真正為片區(qū)開發(fā)PPP項目的落地保駕護航。

轉(zhuǎn)載自PPP知乎