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      導(dǎo)讀：對(duì)于市政道路、污水處理廠、垃圾焚燒廠、海綿城市、公共綠地等使用者不明確的項(xiàng)目，采用政府購買服務(wù)的模式。這類項(xiàng)目帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價(jià)值，遠(yuǎn)大于簡單顯示為數(shù)字比例差距的項(xiàng)目建造和融資成本，所以政府管理的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在運(yùn)營期的運(yùn)維績效考核上。在項(xiàng)目投資和建設(shè)期，這類項(xiàng)目的增信與融資主體是個(gè)關(guān)鍵的問題，政府應(yīng)當(dāng)盡可能為社會(huì)資本的融資提供增信便利，配合社會(huì)資本解決融資難、融資貴、融資途徑不暢的問題。

　　推廣PPP模式，是一項(xiàng)國家層面的戰(zhàn)略舉措，難度和阻力之大、需要解決的問題之多難以想象，觀念需要在實(shí)踐中逐步轉(zhuǎn)變，制度需要在實(shí)踐中逐步完善。就近兩年的實(shí)踐來看，各方面的關(guān)注度很高，社會(huì)投資人的熱情已經(jīng)調(diào)動(dòng)起來，未來的市場前景不可估量。筆者相信，隨著立法和制度建設(shè)的加強(qiáng)，破解當(dāng)前PPP發(fā)展面臨的落地難、融資難等難題，不會(huì)是很遙遠(yuǎn)的事。

　　理論思考：PPP模式與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

　　一般來說，市場經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)則是政府充當(dāng)“守夜人”，其職責(zé)是建立公平的市場競爭秩序，消極介入市場競爭；企業(yè)職責(zé)則是創(chuàng)造、滿足市場需求。

　　而由于歷史等諸多因素，在過去很長一個(gè)時(shí)期，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，政府這只“看得見的手”，在市場中隨處可見——政府積極介入經(jīng)濟(jì)競爭，是市場需求的基礎(chǔ)創(chuàng)造者，不同地區(qū)的政府、不同產(chǎn)業(yè)的主管部門，通過稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策、地方、行業(yè)壁壘，甚至直接行政干預(yù)等形形色色、或隱或現(xiàn)的手段在配置市場資源。

　　這樣的經(jīng)濟(jì)模式固然有其優(yōu)勢，即激發(fā)出經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但同時(shí)，也帶來了一系列的問題和隱患。如投資（主要是基本建設(shè)投資）在經(jīng)濟(jì)中的比重過大，地方政府負(fù)債過高，地方財(cái)政過度依賴土地收入，招商引資主要靠政策優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)而言，基于資本逐利的本能，自然而然地迎合政府對(duì)市場要素的配置，在研究政策動(dòng)向上下功夫，通過獲取政策紅利、獲取政府優(yōu)惠來發(fā)展，導(dǎo)致中國企業(yè)普遍創(chuàng)新能力不足、技術(shù)研發(fā)投入不足，發(fā)展后勁乏力。

　　正是針對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，我國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為核心的一系列措施，其中很重要的措施是以財(cái)政預(yù)算改革為抓手，進(jìn)行財(cái)稅管理體制的改革，控制地方政府負(fù)債，改變過去以GDP增長為主的政績考核體制，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量而非速度，去庫存、壓產(chǎn)能、降杠桿等。

　　在筆者看來，最能集中體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施之一就是改變基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的供給方式，大力推廣PPP模式。很顯然，國家推廣PPP深層次的考慮是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)——這些政府介入最深、最典型的領(lǐng)域——引入社會(huì)資本，引入市場競爭，使政府逐步從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一線領(lǐng)域退出來，從公共服務(wù)的生產(chǎn)者，逐漸轉(zhuǎn)為監(jiān)督者、采購者，從重建設(shè)、重融資，轉(zhuǎn)向重評(píng)價(jià)、重合作，逐步使社會(huì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)從主要由政府供給，變?yōu)橹饕墒袌龉┙o。

　　此外，通過推廣PPP模式，還使得地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再主要靠地方政府“運(yùn)營城市”來拉動(dòng)，逐步恢復(fù)政府“守夜人”的角色，逐步從微觀市場經(jīng)濟(jì)中退出來，逐步使中國經(jīng)濟(jì)擺脫主要依靠投資拉動(dòng)的窘境，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度，進(jìn)而擴(kuò)大社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場需求，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多地惠及民生。

　　實(shí)踐體會(huì)：地方政府信譽(yù)是最大風(fēng)險(xiǎn)

　　國家推廣PPP模式是促進(jìn)國家治理方式和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，與政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，其目的是通過擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場化供給水平，充分發(fā)揮有限財(cái)政資金的杠桿作用，以提高財(cái)政資金的使用效率，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平。但是，無論是地方政府還是社會(huì)資本，似乎還都未深刻領(lǐng)會(huì)其中的深遠(yuǎn)意義。

　　舉例來說，目前在PPP項(xiàng)目的發(fā)起上、在社會(huì)資本的選擇上，許多地方政府還停留在政府“運(yùn)營城市”的老觀念上。筆者在與許多地方政府磋商PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中感受最深的是，政府一般仍在委托地方政府平臺(tái)公司作為與社會(huì)資本合作的出資單位和事實(shí)上的實(shí)施主體。而平臺(tái)公司還停留在融資、建設(shè)的慣性思維上，關(guān)注重點(diǎn)還是項(xiàng)目的融資成本、建設(shè)成本，介入項(xiàng)目管理、運(yùn)維管理的沖動(dòng)很大，關(guān)注社會(huì)資本

　　的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)維績效少，在項(xiàng)目模式確定和項(xiàng)目磋商時(shí)，對(duì)“如何激勵(lì)社會(huì)資本擴(kuò)大投入以增加公共產(chǎn)品的市場供給”這個(gè)推廣PPP模式的初衷考慮不足，反而更多地將磋商焦點(diǎn)放在項(xiàng)目成本、計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等企業(yè)管理方面。

　　簡言之，政府還是“經(jīng)濟(jì)人”，還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。由于政府角色轉(zhuǎn)變不到位，使得項(xiàng)目的邊界常常模糊不清，使得政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)成為PPP項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，面對(duì)難以評(píng)估的地方政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，資金方望而卻步，增加了社會(huì)資本的融資難度和融資成本。

　　客觀來講，對(duì)此問題，管理層出臺(tái)了大量的約束性政策，如不得名股實(shí)債，政府不得承諾固定回報(bào)和回購安排等。但是總體而言，其更多著眼點(diǎn)還在于約束社會(huì)資本的項(xiàng)目融資行為或約束政府對(duì)社會(huì)資本的融資增信行為，還是以規(guī)范項(xiàng)目的名義，讓社會(huì)資本承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本最為關(guān)注的、確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營的必備條件——PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)制度、限制政府干涉PPP項(xiàng)目的“權(quán)力清單”和政企合作的邊界劃分并沒有規(guī)范出來。殊不知，PPP項(xiàng)目的最大風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)不是市場風(fēng)險(xiǎn)，而是基礎(chǔ)制度缺失、合作雙方的合作規(guī)則不清晰穩(wěn)定，特別是面對(duì)強(qiáng)勢的、既是合作伙伴又是監(jiān)管部門的地方政府，若沒有權(quán)威的約束規(guī)范，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式是深有疑慮的。

　　政策建議：“PPP法”規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)放在清晰界定政企合作邊界上

　　對(duì)于當(dāng)前PPP發(fā)展中的問題，筆者結(jié)合實(shí)踐體會(huì)，也有一些思考和建議。

　　建議一：應(yīng)將“PPP法”定位為社會(huì)法

　　筆者認(rèn)為，將“PPP法”定位為社會(huì)法，而不是行政法，規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在清晰界定政企合作邊界上和維護(hù)社會(huì)公眾利益上，核心是規(guī)范市場與政府的關(guān)系，而不是放在政府內(nèi)部不同管理部門的職責(zé)分工上。立法目的應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)公共產(chǎn)品市場化供給，為社會(huì)資本擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投資提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后續(xù)的實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則，以及其他配套政策，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”立法原則，做好以下一些制度安排：

　　一是明確PPP合同是民事合同。PPP項(xiàng)目，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是一種行政許可行為，而應(yīng)是政府與社會(huì)資本之間的民事行為。

　　二是明確不同類型PPP項(xiàng)目中的土地及地上建筑物的權(quán)屬設(shè)立、處置方式和程序。PPP項(xiàng)目用地具有公共性或公益性，應(yīng)當(dāng)采用劃撥方式取得，以降低PPP項(xiàng)目的成本，這樣的制度安排有利于增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　三是規(guī)范PPP項(xiàng)目收益權(quán)的登記、流通管理。項(xiàng)目收益權(quán)登記和流通制度是PPP項(xiàng)目融資的“基礎(chǔ)設(shè)施”，這一制度不健全，權(quán)屬不明確、不清晰，PPP項(xiàng)目就難以獲得金融市場的認(rèn)可，就會(huì)阻礙項(xiàng)目融資，阻礙社會(huì)資本的退出路徑，必然會(huì)打擊社會(huì)資本的投資積極性。

       四是為PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)設(shè)立特殊物權(quán)，對(duì)其取得和流轉(zhuǎn)做出特殊規(guī)定。PPP項(xiàng)目公司雖然是企業(yè)法人，但它是特殊的企業(yè)法人，其擁有的資產(chǎn)具有公益性和公共性，對(duì)其取得、轉(zhuǎn)讓、抵押等應(yīng)有特殊的安排。如項(xiàng)目公司股權(quán)及項(xiàng)目公司資產(chǎn)未經(jīng)批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓、抵押；社會(huì)投資人若是國有公司，其在項(xiàng)目中的國有產(chǎn)權(quán)可以通過合同約定移交退出，無需進(jìn)場交易。在實(shí)踐中，目前項(xiàng)目公司在融資時(shí)，一般金融機(jī)構(gòu)會(huì)要求將項(xiàng)目公司資產(chǎn)或股權(quán)進(jìn)行抵押，但是實(shí)際上項(xiàng)目股權(quán)和資產(chǎn)的流通性是虛擬的，并不具有實(shí)際意義，金融機(jī)構(gòu)要求抵押是在制度缺失情況下的過度自我保護(hù)行為，如果法律規(guī)定不可以流轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)也就沒有必要辦理抵押，這也降低了金融風(fēng)險(xiǎn)，提高了融資效率。

　　五是PPP項(xiàng)目公司作為一種特殊的商事主體，應(yīng)當(dāng)享有特殊的稅收減免待遇。

　　六是認(rèn)可“多招并一招”。PPP項(xiàng)目投資人選擇后，不必重新再走一遍土地使用權(quán)取得程序，對(duì)于具備承包資質(zhì)的社會(huì)投資人無論是否經(jīng)過招標(biāo)程序，都不必再進(jìn)行一次工程招標(biāo)。

　　七是強(qiáng)化政府履約的責(zé)任，減少換屆風(fēng)險(xiǎn)、政府違約風(fēng)險(xiǎn)，重塑政府信譽(yù)。特別是要?jiǎng)傂约s束政府的付費(fèi)和補(bǔ)貼義務(wù)。

　　建議二：盈利模式和融資模式應(yīng)是商業(yè)化的

　　推廣PPP項(xiàng)目可以放大財(cái)政杠桿、降低政府負(fù)債，但這不應(yīng)成為考核指標(biāo)，扭曲PPP項(xiàng)目融資價(jià)格。

　　以往地方政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接供給者，通過自建或委托代建等方式進(jìn)行資產(chǎn)投資，并形成固定資產(chǎn)，政府一直在重資產(chǎn)運(yùn)行，負(fù)債自然高。通過PPP模式，政府購買服務(wù)而不是資產(chǎn)，減少了政府的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)，放大了財(cái)政杠桿，降低了財(cái)政負(fù)債。

　　放大杠桿、降低負(fù)債是推廣PPP模式的附帶效應(yīng)，而政府的初衷和目的應(yīng)是“花錢買服務(wù)，以錢養(yǎng)事，不養(yǎng)人、不養(yǎng)資產(chǎn)”，其真正的需求是服務(wù)而不是資產(chǎn)，因而關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)投資人提供的公產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際效用，而不是項(xiàng)目資產(chǎn)本身的價(jià)格。

　　在PPP項(xiàng)目中，政府出資很少的比例，大部分資金需要社會(huì)資本投入。社會(huì)資本投入資金有兩部分，一部分為社會(huì)資本自有資金，以股權(quán)投資形式進(jìn)入項(xiàng)目公司；另一部分以項(xiàng)目公司為融資主體，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)引入資金（股權(quán)和債權(quán)都有）。也就是說，社會(huì)資本承擔(dān)PPP項(xiàng)目融資的主要義務(wù)，但是目前政府政府部門并沒有在觀念上扭轉(zhuǎn)過來，過多地干預(yù)項(xiàng)目資產(chǎn)的成本、價(jià)格，干預(yù)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)。

　　由于政府轉(zhuǎn)變觀念滯后，增加了項(xiàng)目落地和融資的難度。主要體現(xiàn)在：

　　首先，增加了項(xiàng)目前期工作量。一個(gè)項(xiàng)目前期的合作談判、實(shí)施條件、研究論證等往往要花費(fèi)一年半載，且工作的主要內(nèi)容是工程價(jià)格，而非合作機(jī)制和運(yùn)維績效考核，更不是科學(xué)測算和優(yōu)化付費(fèi)調(diào)整機(jī)制。其實(shí)，合作機(jī)制、績效考核和付費(fèi)調(diào)整機(jī)制做好了，項(xiàng)目管理和成本管理，社會(huì)資本比政府要更加專業(yè)，并不需要政府操心。

　　其次，政府出臺(tái)了許多與PPP項(xiàng)目有關(guān)的金融支持政策，但實(shí)際效果并不明顯。這當(dāng)然與我國金融行業(yè)的市場化程度較低有關(guān)，但是在PPP領(lǐng)域政府出臺(tái)政策的出發(fā)點(diǎn)仍然是沿襲管控的思路，而不是放開搞活。比如：對(duì)名股實(shí)債的嚴(yán)格禁止，對(duì)政府履行付費(fèi)和補(bǔ)貼義務(wù)約束不力，對(duì)財(cái)政杠桿的限制等。所以搞得金融機(jī)構(gòu)小心翼翼，始終停留在政策理論研究階段，具體的實(shí)施細(xì)則和操作路徑遲遲出不來，更談不上業(yè)務(wù)創(chuàng)新，所以項(xiàng)目的融資環(huán)境并沒有改善。其實(shí)，只要明確了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的特殊性，規(guī)范了項(xiàng)目資產(chǎn)和股權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，在項(xiàng)目收益權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)之間建立起隔離墻后，鼓勵(lì)社會(huì)資本放大項(xiàng)目杠桿并不會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)有利于PPP市場的繁榮。

　　建議三：對(duì)不同性質(zhì)項(xiàng)目實(shí)行分類管理

　　目前，PPP項(xiàng)目被分為經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性三類，但是，由于部門之間合作不暢，加上地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)各懷目的私下推搡，不少項(xiàng)目走形變樣，擾亂了PPP市場。筆者認(rèn)為，清晰界別不同性質(zhì)的項(xiàng)目，并實(shí)行嚴(yán)格的分類管理制度對(duì)于促進(jìn)PPP市場的健康發(fā)展非常重要。一些思考如下：

　　對(duì)于高速公路、停車場、充電設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、園區(qū)運(yùn)營、文化旅游、養(yǎng)老等不依賴政府補(bǔ)貼的經(jīng)營性項(xiàng)目，以及供水、供熱、供電、地鐵、地下綜合管廊等依賴政府補(bǔ)貼但可以直接經(jīng)營的項(xiàng)目，適合于采用特許經(jīng)營模式，政府管理的重點(diǎn)應(yīng)放在壟斷經(jīng)營下對(duì)用戶和公眾的權(quán)益保障，以及盈虧偏差過大時(shí)的價(jià)格調(diào)整模式。

　　對(duì)于市政道路、污水處理廠、垃圾焚燒廠、海綿城市、公共綠地等使用者不明確的項(xiàng)目，采用政府購買服務(wù)的模式。這類項(xiàng)目帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價(jià)值，遠(yuǎn)大于簡單顯示為數(shù)字比例差距的項(xiàng)目建造和融資成本，所以政府管理的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在運(yùn)營期的運(yùn)維績效考核上。在項(xiàng)目投資和建設(shè)期，這類項(xiàng)目的增信與融資主體是個(gè)關(guān)鍵的問題，政府應(yīng)當(dāng)盡可能為社會(huì)資本的融資提供增信便利，配合社會(huì)資本解決融資難、融資貴、融資途徑不暢的問題。