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北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)訊:引 言

　　非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制一直是爭議的焦點(diǎn)，如何界定非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生社會效益的大小，從而決定付費(fèi)多少一直是眾多專家關(guān)注的問題，影子收費(fèi)機(jī)制具有良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，兼具能平滑政府支出的眾多優(yōu)點(diǎn)，未來將會是非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目發(fā)展的方向。

　　一、影子收費(fèi)：定義、運(yùn)作結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與優(yōu)點(diǎn)

　　1 何謂影子收費(fèi)

　　影子收費(fèi)(Shadow Tolling)指政府特許民間資本負(fù)責(zé)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和運(yùn)營，且民間資本不對基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收費(fèi)，而是由政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的使用狀況對民 間資本在經(jīng)營期內(nèi)以財(cái)政資金或其他形式支付費(fèi)用。這種模式一般適用于非經(jīng)營性的公益設(shè)施如普通公路、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理等項(xiàng)目中，如在普通公路項(xiàng)目 中，項(xiàng)目公司并不需要直接向過往車輛收取車輛通行費(fèi);應(yīng)當(dāng)收取的車輛通行費(fèi)由政府部門用財(cái)政資金給予補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是道路的社會效益大小，一般體現(xiàn)為公路的交通量。

　　2 影子收費(fèi)融資模式的運(yùn)作結(jié)構(gòu)

　　影子收費(fèi)本質(zhì)是PPP模式下的一種回報(bào)機(jī)制，屬于政府付費(fèi)，起源于英國，隨后被美國、西班牙等國家效仿。影子收費(fèi)模式下政府付費(fèi)的多少是由基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)完成、運(yùn)營后，政府視其產(chǎn)生的社會效益做出評估而確定的，其回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的核心是由政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的社會效益中，以部分現(xiàn)金流的方式，給予投資方回報(bào)。影子收費(fèi)融資的運(yùn)作一般采取授予設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營特許權(quán)(design-build-finance-operate,DBFO)的 形式或BOT的形式，在運(yùn)營期間，運(yùn)營方或社會資本不對使用者收費(fèi)，而是政府根據(jù)使用者的多少或其產(chǎn)生社會效益的大小付費(fèi)。運(yùn)營流程如下圖所示。

　　3 影子收費(fèi)具有良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　影子費(fèi)用的本質(zhì)是政府購買社會資本的服務(wù)，但擁有良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。目前, 英國對影子收費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)倍受推崇, 其在設(shè)定結(jié)構(gòu)時(shí)遵循如下兩條標(biāo)準(zhǔn)。

　　第一, 支付費(fèi)用的多少根據(jù)社會效益的大小而定,但有最小支付與最大支付，在充分保障社會資本收益的同時(shí)，又兼顧了政府的財(cái)政承受能力。以公路為例，在使用影子收 費(fèi)機(jī)制時(shí)，將交通流量分為不同的區(qū)間以代表每年不同的交通量, 若流量過低，則政府對社會資本有一個(gè)最小支付額,以保障其收益;流量過高，則有一個(gè)最高支付額，兼顧政府的財(cái)政承受能力，這為政府當(dāng)局提供了一個(gè)付款上限，使政府對于支出預(yù)算有一個(gè)上限,也可避免在實(shí)際運(yùn)作中其他各方為了各自利益而簡單追求流量最大化，減少了損害公共利益行為發(fā)生的可能性。本質(zhì)是一個(gè)收 費(fèi)結(jié)構(gòu)的設(shè)定，只不過不是向使用者征收, 而是向政府收費(fèi)。

　　第二, 支付結(jié)構(gòu)中綜合考量了社會效益,并不只考慮經(jīng)濟(jì)效益，而將多種因素納入在內(nèi)，以公路為例，通常社會效益量化參數(shù)除交通流量外，還包括交通事故發(fā)生概率和道 路無故封閉造成的不便程度，若交通事故過多，支會費(fèi)用會相應(yīng)減少，這種機(jī)制設(shè)計(jì)激勵了社會資本方增加安全措施以保障公眾生命安全的動力, 同時(shí)達(dá)到了路橋暢通、節(jié)約公眾時(shí)間成本的目的。綜上可知，影子收費(fèi)機(jī)制具有良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并能綜合考量社會收益。

　　4 影子收費(fèi)可平滑政府支出、為社會資本提供低風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道

　　由影子收費(fèi)的運(yùn)營模式可知，政府并不是一次性付費(fèi)的，而是根據(jù)測算的社會效益大小，按年支付費(fèi)用，這種融資模式可以平滑政府支出，且能為社會資 金提供低風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道。影子收費(fèi)模式中的影子收費(fèi)結(jié)構(gòu)，是相對PPP其它模式中直接對使用者收費(fèi)而言的。影子收費(fèi)并不能為政府籌集到資金，但可以平滑政府的支出，本質(zhì)是政府按照社會效益的大小，按年購買社會服務(wù)，是一種融資給付方式。在這個(gè)過程中，最終還是由政府支付項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用，相當(dāng)于政府購買服務(wù)，只不過將支付的時(shí)間延長了，這會減輕政府支付的壓力，并能為社會資金提供低風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道。在這一機(jī)制下，政府付費(fèi)模式能夠?yàn)橥顿Y者提供財(cái)政保障，為社會資本提供了低風(fēng)險(xiǎn)的投資渠道。

　　二、影子收費(fèi)適用于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施

　　1 基礎(chǔ)設(shè)施也有不同的分類：經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性

　　基礎(chǔ)設(shè)施對一個(gè)城市及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要性不須多言，它是一個(gè)城市及區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛的基礎(chǔ)。但基礎(chǔ)設(shè)施也有不同的分類，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是否具有收費(fèi)機(jī)制 或者是否有可預(yù)計(jì)的顯性的現(xiàn)金流，可將其分為經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性及非經(jīng)營性三種。具體而言經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施一般都有收費(fèi)機(jī)制，而且通過自身的經(jīng)營可以產(chǎn)生經(jīng)營 利潤，因此在PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)中可以采用使用者付費(fèi)，這意味著政府可以通過市場化的手段來配置經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施資源，通過動員社會投資來進(jìn)行經(jīng)營性基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施往往也具有收費(fèi)機(jī)制，也有一定的現(xiàn)金流入，但由于這部分基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，其自身運(yùn)作產(chǎn)生的現(xiàn)金流并不能完全覆蓋其成本，并 不能完全通過市場化機(jī)制來進(jìn)行運(yùn)作，需要由政府通過優(yōu)惠政策或給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼等措施，維持其正常運(yùn)行，對于這部分基礎(chǔ)設(shè)施而言，在PPP項(xiàng)目中其回報(bào) 機(jī)制通常表現(xiàn)為政府的可行性缺口補(bǔ)貼。而非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施完全是公益性項(xiàng)目，在城市生活中不可或缺，完全需要政府提供，且不能有收費(fèi)機(jī)制，原因在于它提供 的服務(wù)通常是生活必不可少的純公共物品，具有很強(qiáng)的服務(wù)性，社會效益較大，但又沒有現(xiàn)金流，如市政道路、免費(fèi)橋梁、污水處理廠等都是非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。這就意味民間資本因?yàn)闃O大的投資不確定性不愿意參與，另一方面政府也不會將這類項(xiàng)目完全交給民間資本進(jìn)行運(yùn)營，在這種背景下影子收費(fèi)的回報(bào)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

　　2 區(qū)分項(xiàng)目性質(zhì)是回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的公益性、無現(xiàn)金流等特點(diǎn)使影子收費(fèi)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生

　　項(xiàng)目經(jīng)營性質(zhì)與類型的不同決定了項(xiàng)目的投融資主體、融資模式、資金來源等問題。對項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分是融資模式與回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。上述對基礎(chǔ) 設(shè)施進(jìn)行了分類，不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施其特點(diǎn)不同，回報(bào)機(jī)制也并不相同，而非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的公益性、無現(xiàn)金流產(chǎn)生等特點(diǎn)使影子收費(fèi)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。

　　非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的公益性與社會效益，其對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很強(qiáng)的帶動作用。特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與PPP項(xiàng)目的興起，之前對公益 性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬需要彌補(bǔ)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動，更要求我國非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對資金需求量大，動輒以 十億、百億為單位，而且其建設(shè)周期長，屬于典型的資金投入大、公益性強(qiáng)、無現(xiàn)金流產(chǎn)生的項(xiàng)目，民間資本望而卻步，需要政府為主體進(jìn)行投入、且有明晰的回報(bào) 機(jī)制設(shè)計(jì)才可以，在此背景下影子收費(fèi)機(jī)制可以保證政府、民間資本方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，且能為民間資本提供保底收入，完美的解決民間資本對公益性強(qiáng)、無經(jīng)營收入項(xiàng)目 望而卻步的現(xiàn)象。具體基礎(chǔ)設(shè)施的分類、特點(diǎn)及對應(yīng)的回報(bào)機(jī)制如下表所示。

　　三、具體案例：重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目

　　曾家?guī)r嘉陵江大橋工程起于渝北區(qū)興盛大道，跨越嘉陵江后，再向南出洞接長濱路，線路全長5.51公里，為城市主干路，設(shè)計(jì)車速50公里/小時(shí)。 項(xiàng)目主橋?yàn)?車道，兩端接線為4車道，預(yù)計(jì)分流重慶現(xiàn)有兩條南北大通道25%的交通量。 項(xiàng)目投資方面，本項(xiàng)目總投資32.78億元，其中工程費(fèi)用24.20萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)4.10億元，工程建設(shè)預(yù)備費(fèi)2.85億元，建設(shè)期利息1.63 億元。

　　合作模式：項(xiàng)目采用PPP合作模式，按照建設(shè)—運(yùn)營—移交的BOT模式運(yùn)作。

　　SPV結(jié)構(gòu)：由市城鄉(xiāng)建委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招投標(biāo)方式，確定了招商局重慶交通科研設(shè)計(jì)院有限公司、中鐵隧道集團(tuán)有限公司、中交第二航務(wù)工 程局有限公司聯(lián)合體作為該項(xiàng)目的社會投資方。PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)資本金投資、項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營期的運(yùn)營及維護(hù)、財(cái)務(wù)管理，保證該項(xiàng)目正常通行運(yùn)營。

　　資金來源于項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金，其中項(xiàng)目資本金40%，約13.11億元;債務(wù)資金60%，約19.67億元。項(xiàng)目公司政府方占股10%，社會資本方占股90%。項(xiàng)目債務(wù)融資總額暫按總投資的60%計(jì)取，建設(shè)期為3年，運(yùn)營期20年，貸款利率為5.4%。

　　融資模式：項(xiàng)目資本金部分，約13.11億元，占項(xiàng)目總投資的40%，由政府代表方和社會資本按股權(quán)比例出資。剩余60%的建設(shè)資金，通過銀行貸款解決，貸款利率為5.4%。

　　回報(bào)機(jī)制：特許經(jīng)營，政府付費(fèi)，項(xiàng)目公司主要通過收取“影子通行費(fèi)”的形式獲取項(xiàng)目收益，支付“影子通行費(fèi)”的資金來源為市級財(cái)政資金。采取 “影子收費(fèi)”模式，就是在橋梁兩端設(shè)置測量設(shè)備，測算出車流量，然后按照事先確定的“影子票價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出一定時(shí)期內(nèi)投資方“應(yīng)收費(fèi)”總額，這筆錢由政府 按約支付。

　　退出機(jī)制：項(xiàng)目建成后，社會投資人擁有20年隱性收費(fèi)權(quán)、政府不承擔(dān)回購等責(zé)任，運(yùn)營期結(jié)束后項(xiàng)目無償移交給政府。

　　四、政策建議：法律規(guī)范、建立統(tǒng)計(jì)機(jī)制及數(shù)據(jù)庫、完善交接標(biāo)準(zhǔn)

　　由上述可知影子收費(fèi)適用于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，因此在公路、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目中具有廣闊的適用空間，政府可通過對公路、 水利基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際使用情況的監(jiān)測，經(jīng)過多因素加權(quán)調(diào)整，可以對社會資本給予其合理的投資回報(bào)。對于社會資本而言，其省略了對使用者收費(fèi)環(huán)節(jié)，且投資的政策 性風(fēng)險(xiǎn)小、投資回報(bào)易于確定，具有相當(dāng)?shù)耐顿Y吸引力;因此這一模式具有良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，但還需進(jìn)一步完善。

　　第一、應(yīng)明確影子收費(fèi)模式的法律地位。規(guī)范該模式的招標(biāo)流程、項(xiàng)目運(yùn)行過程的協(xié)商機(jī)制和爭議處理機(jī)制等，目前在PPP項(xiàng)目中上位法缺失、下位法 沖突一直是PPP模式推進(jìn)過程中的最大障礙，問題的根源在于財(cái)政部和發(fā)改委的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)不同，財(cái)政部更傾向于采用政府采購法，理由是大多數(shù)PPP項(xiàng)目需 要中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼，政府向社會力量購買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購范圍。而發(fā)改委更愿意采用招標(biāo)投標(biāo)法，認(rèn)為國內(nèi)做PPP項(xiàng)目的基本都是工程公 司，對招投標(biāo)法比較熟悉，對政府采購法不太了解。所以，在一定程度上，PPP立法之爭源于《政府采購法》和《招投標(biāo)法》的沖突，而影子收費(fèi)機(jī)制又以政府購 買為主，因此明確招投標(biāo)流程，明晰法律依據(jù)意義重大。

　　第二、建立相關(guān)的統(tǒng)計(jì)機(jī)制及數(shù)據(jù)庫。影子收費(fèi)中綜合社會效益如何計(jì)算決定了政府支出的大小，以何種因素進(jìn)行加權(quán)調(diào)整，不同地區(qū)其影響因素的權(quán)重 如何調(diào)整均需行之有據(jù)，目前我國PPP項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)展迅速，但相關(guān)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計(jì)機(jī)制還未完全跟上，尤其是涉及專業(yè)因素與權(quán)重的測算還未明晰，相關(guān)統(tǒng)計(jì)機(jī)制及 數(shù)據(jù)庫建設(shè)迫在眉睫。

　　第三、建立完備的交接機(jī)制，抑制社會投資主體的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)營期結(jié)束后需要無償移交給政府，因此存在社會投資主體在管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施方面只愿維系最低標(biāo)準(zhǔn)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，必須選擇恰當(dāng)?shù)暮霞s安排加以抑制。